Periskop 2005 / 04 Dr. Joachim Hage

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Farbwechsel - oder die Kunst alles anders zu machen und trotzdem nichts zu ändern

Dr. Joachim Hage

Erinnern wir uns: Alt-Bundeskanzler Gerhard Schröder nahm 1998 den Mund ziemlich voll. An der Halbierung der Arbeitslosigkeit wollte er seine Politik und letztlich sich selbst messen lassen. Rot-Grün sollte in der Tat vieles anders, besser machen und sich letztlich auf der Ergebnisebene deutlich von Schwarz-Gelb unterscheiden.

Zugegeben, kein leichtes Vorhaben, denn die hohe Arbeitslosenquote seit Anfang der neunziger Jahre hatte strukturelle Gründe, vor allem auch mit und wesentlich beeinflusst durch die wirtschaftlichen Umbrüche in den neuen Bundesländern. Ein Prozess, der im wesentlichen unabhängig von arbeitsmarktpolitischen Strategien sich entfaltete, ausformte und letztlich eine Dynamik entwickelte, die durch tradierte Arbeitsmarktpolitik, einen fast schon "überbordenden" Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente (öffentlich geförderte Beschäftigung, Qualifizierungsmaßnahmen ungeahnten Ausmaßes, Lohnkostenzuschüsse usw.) mit sich brachte.

Trotz der erkennbaren Dynamik im Bereich der vorhandenen Arbeitsplätze - Arbeitsplatzwegfall in vielen wirtschaftlichen Bereichen, Neuentstehung von Arbeitsplätzen in anderen Wirtschaftsbereichen ergab sich aber keine positive Netto-Bilanz vorhandener Beschäftigungsmöglichkeiten, die eine spürbare Entlastung der hohen Arbeitslosenquote bedeutet hatten.

Unter den Arbeitslosen vollzog sich eine eigene Dynamik: Jobverlust - Arbeitslosigkeit - neuer Job, oft zu schlechteren Bedingungen, vielfach weit unterhalb vorhandener Qualifikationen sowie risikohaft bezogen auf die Beschäftigungssicherheit.

Die veröffentlichten hohen Vermittlungszahlen des damaligen Monopolisten "Bundesanstalt für Arbeit" täuschten darüber, dass fast konstant in gleicher Größenordnung "Zugänge" aus Beschäftigung in Arbeitslosigkeit statistisch ausgewiesen wurde.

Hinzu kommt, dass eine "Arbeitsmarktentlastung" insbesondere durch künstliche aus Versichertengeldern und öffentlichen Haushalten sich speisende Beschäftigung organisiert wurde. Verschiedene Arbeitsmarktexperten erkannten und warnten schon frühzeitig, dass außer eines Statistikeffektes hierdurch keine reguläre Beschäftigung entsteht, dass Qualifizierungsmaßnahmen (Weiterbildung und Umschulung) tendenziell keine neue und möglichst dauerhafte Beschäftigung in den Bereichen brachten, in denen die Qualifizierungsinhalte lagen.

Maßnahmekarrieren, Maßnahmehopping waren für nicht wenige Arbeitslose eine besondere Form der Existenzsicherung.

Alles in allem drohte, dass die meisten dieser Instrumente finanziell und funktional kollabieren. Außer Spesen nichts gewesen. Das mag zynisch und undifferenziert klingen, aber letztlich setzte sich aber zunehmend die Erkenntnis durch, dass diese Arbeitsmarktinstrumente zwar entlastende Effekte haben, und natürlich auch für viele eine existenzsichernde und sozial stabilisierende Funktion haben, aber reale, sich im Wirtschaftskreislauf verankernde (sozialversicherungspflichtige) Arbeitsplätze hierdurch nicht geschaffen werden konnten.

Ob diese Erkenntnis oder die enger werdende Haushaltssituation letztlich ausschlaggebend war sei dahingestellt, bereits unter Schwarz-Gelb wurden hier Quantitäten und Kapazitäten zurückgefahren. Ein Rückgang der Arbeitslosenzahl und -quote konnte nicht wesentlich erreicht werden.


Rot-Grün sollte einen neuen Einstieg bringen. Das bereits erwähnte (Alt-)Kanzler-Schröder-Versprechen sollte Hoffnung, Entschlossenheit und Machbarkeit vermitteln. Die Zusammenlegung der bundesministeriellen Bereiche Wirtschaft und Arbeit wurde umgesetzt, dies sollte Handlungsfähigkeit erkennbar werden lassen.

Nun, wir erinnern uns, in der ersten Legislaturperiode gab es kaum Ansätze einer effektiveren Arbeitsmarktpolitik, die hohen Arbeitslosenzahlen blieben. Ein finanzielles Kollabieren der verschiedenen Haushalte für eine öffentlich geförderte Beschäftigung wurde dadurch verhindert, dass engere förderungsrechtliche Konditionen angewandt wurden.

Die Klippe der Bundestagswahl 2002 umschiffte man mit dem Versprechen, nun nach einer Wiederwahl endlich einen großen Wurf landen zu wollen! Eine große Arbeitsmarktreform war angezeigt. Peter Hartz, ein angeblich Weiser und Arbeitsmarktexperte hatte die Lösung. Verschiedene "Gesetze über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" versprachen nun das Wunder, worauf vor allem von Arbeitslosigkeit Betroffene seit vielen Jahren vergeblich warteten. Sie sollten in den Mittelpunkt rücken, jedem seine Chance, große Vermittlungspotenziale (Kapazitäten) schaffen, Personalserviceagenturen sollten wettbewerblich untereinander agieren, sie sollten Arbeitslose in Größenordnung in Arbeit bringen, Förderung der Eigeninitiativen - jeder Arbeitslose sollte gefördert werden, wenn er nur die kleinste Chance sah und aufgriff, in eine Selbstständigkeit zu gehen. Jeder Arbeitslose ein potenzieller Existenzgründer! Welches politisch gewollte und werbemäßig transportierte Verkennen der Gesamtumstände und Zusammenhänge einer Existenzgründung!

Egal, machtpolitisch war der Erfolg da. Rot-Grün konnte ein zweites Mal auf der bundesdeutschen Bühne das politische Zepter in die Hand nehmen. Vergessen und verziehen war das Versprechen von der Halbierung der Arbeitslosenzahl.

Eine - so nach eigenen Aussagen von Rot-Grün - Arbeitsmarktreform großen Ausmaßes mit einem nachhaltigen Beschäftigungseffekt wurde auf die Tagesordnung gesetzt.


Um Missverständnissen vorzubeugen, es liegt mir fern, hier nicht auch positive Ansätze anzuerkennen. Das Vorhaben und die nunmehr geschaffene Realität, bislang über Jahrzehnte parallel existierende soziale Sicherungs- und Leistungssysteme (Arbeitslosen-und Sozialhilfe) zusammenzuführen, ist unstrittig ein großer ordnungspolitischer Schritt und in der Zwischenzeit auch weitgehend umgesetzt und gelungen.

Ich zerrede diesen positiven Ansatz in die richtige Richtung auch nicht dadurch, dass anfänglich viele handwerkliche und organisatorische Fehler gemacht wurden (Softwareprobleme, unzureichende aufgabenbezogene Qualifizierung der Mitarbeiter/-innen)*.

Natürlich ist massive Kritik berechtigt, wenn es sich jetzt herausstellt, dass haushaltbezogene Schätzungen und Hochrechnungen so fehlerhaft waren, dass offensichtlich allein in diesem Jahr ein Mehrbedarf von 6 Mrd. € entstanden ist. Aber damit läßt sich der Ansatz der Zusammenführung zweier sozialer Sicherungssysteme nicht als Fehlentscheidung darstellen.


Ob jedoch die zeitgleich eingeführten "Zusatzjobs" - offiziell "Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung" - eine Fehlentscheidung sind, wird weniger durch den Grundansatz, ein Arbeitsäquivalent von Leistungsempfängern gegenüber der Gesellschaft und Gemeinschaft einzufordern und anzubieten, in Frage gestellt, sondern eher durch die Umsetzung, die Ergebnisse und Effekte in anderen Bereichen, die davon betroffen sind, sowie von den sonstigen Umständen, Möglichkeiten und Angeboten, die der hierfür vorgesehene Personenkreis erhält, um letztlich wieder in eine reguläre existenzsichernde Beschäftigung zu kommen.

Es soll aber nicht unerwähnt bleiben, dass es schon ein großer Fortschritt ist, dass zunehmend so gut wie allen jungen Arbeitslosen unter 25 Jahren in diesem sozialen Sicherungssystem (Hartz IV; Arbeitslosengeld II) eine Beschäftigung, Qualifizierung oder Ausbildung angeboten werden soll und wird. Natürlich ist das nur der erste Schritt, und auch für einen jungen ALG II -Empfangenden ist es unbefriedigend und im Grunde genommen nicht vertretbar, dass er eventuell nur für einen relativ kurzen Zeitraum hier ein Angebot realisieren kann und danach meist in keiner wesentlich verbesserten arbeitsmäßigen und sozialen Situation ist.

Hier greifen sowohl die gesetzlichen, die umsetzungsorganisatorischen und vor allem die finanziellen Möglichkeiten noch zu kurz. Aber diese Auffassung läßt sich natürlich auch auf andere von Arbeitslosigkeit betroffene Personengruppen übertragen (z.B. ältere Arbeitslose).


Wir können es drehen und wenden, wir können die Sinnhaftigkeit einzelner Arbeitsmarktinstrumente erkennen oder ihre Verbesserung anmahnen, es ändert aber nichts an der Tatsache, dass immer noch die schlichte Wahrheit gilt und immer wieder gesagt werden muss: Es fehlen in erster Linie Arbeitsplätze! Keine "nur" Beschäftigungsmöglichkeiten (Zusatzjobs), keine geringfügigen Beschäftigungen - es fehlen reguläre sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze. In allen Diskussionen und kritischen Reflexionen zur Arbeitsmarktpolitik dürfen wir aber nicht vergessen, dass diese Arbeitsplätze nun einmal grundsätzlich nur in der Wirtschaft entstehen. Und das dort auch nur in einem wirtschaftlichen Kontext (Nachfrage, Auftragslage, Kosten-Nutzen-Realtion, Wettbewerb, Gewinnmöglichkeit) korrespondierend mit wirtschafts-, steuer- und auch tarifpolitischen Rahmenbedingungen. Es wird oft zu schnell übersehen, dass Arbeitsmarktpolitik, Arbeitsmarktinstrumente und sogar bestimmte Förderprogramme (z.B. Lohnkostenzuschüsse) eigenständig keine neuen Arbeitsplätze schaffen, auch wenn es manchmal so aussieht oder aus Legitimationsgründen seitens der Programmumsetzer und vor allem der Bundesagentur für Arbeit so dargestellt wird.


Bisher haben vor allem die in den Hartz I bis IV -Gesetzen vorgesehenen und umgesetzten neuen Arbeitsmarktinstrumente keinen nachhaltigen arbeitsmarktlichen Effekt gezeigt. Die Personalserviceagenturen - nicht wenige sind in der Zwischenzeit bereits in die Insolvenz geschlittert - haben keine nennenswerten Vermittlungen realisieren können, auch wenn hier viel öffentliches Geld fast regulär "verbrannt" wurde. Die Ich-AG als eine individuelle Alternative zur Arbeitslosigkeit zeigt sich zwar in der Statistik als ein entlastendes Modell, aber es fehlt eine qualitative Analyse vor allem unter Berücksichtigung von Nachhaltigkeit, Einkommens- und Existenzsicherung. Hierzu stehen evaluierungsbezogene Analysen noch aus.


Die Zielgröße bis zu 750.000 Zusatzjobs bundesweit ist einerseits noch nicht erreicht, zeigt aber andererseits bereits jetzt Probleme und Nebeneffekte auf, die mit Sicherheit so nicht gewünscht und gesehen wurden.

Unstreitig positiv ist, dass für viele Einbezogene diese Arbeitsgelegenheiten sinnvoll sind: Tagesstruktur, Einbringen von beruflichen Fähigkeiten, Aufbruch oder Verringerung sozialer Isolation, ein - wenn auch gering - größerer finanzieller Spielraum in der eigenen Existenz. Nachteilig bleibt aber immer noch, dass es nur eine grundsätzlich befristete Arbeitsgelegenheit ist - nicht selten nur 6 Monate oder kürzer bei teilweise bereits vorliegender mehrjähriger Arbeitslosigkeit. Oft sind es auch sehr einfache Arbeitsinhalte bei gleichzeitig stark reduzierter fachlicher und sozialer Betreuung. Die finanziellen Konditionen (pauschale Sachkostenförderung, die oft aus schwer nachvollziehbaren Gründen weit unter den vom Gesetzgeber eingeräumten Möglichkeiten bleibt) erlauben es den meisten Maßnahmeträgern nicht, hier die in vielen Fällen zielgruppenbezogene Intensität der Betreuung und Vermittlungsunterstützung personell aufgrund der finanziellen Rahmenbedingungen zu gewährleisten und gleichzeitig noch einen vom Auftraggeber indizierten Qualitätsanspruch zu bedienen.

Hinzu kommt, dass sich nicht wenige Kommunen, öffentliche Einrichtungen und Wohlfahrtsverbände gern dieser "Zusatzjobber" bedienen. Hierbei nicht selten, um eigene personelle oder aufgabenbezogene Defizite kompensieren zu können. Natürlich ist das vom Gesetzgeber so nicht gewollt und nicht zugelassen. Aber in einer personellen und vor allem finanziellen Notlage werden die meisten Maßnahmeträger sehr erfinderisch. Wohl selten klaffen die beschriebenen Arbeitsaufgaben hinsichtlich ihrer Zusätzlichkeit und die - wenn auch nur in Teilen - realisierten Arbeitsaufgaben so auseinander wie gerade in den genannten Bereichen. Am ehesten bleibt das Kriterium der Zusätzlichkeit noch erhalten (Grauzonen gibt es überall), wenn traditionelle in der Regel gemeinnützige Maßnahmeträger hier ihre bisherigen Beschäftigungs- und Leistungsprofile beibehalten und diese nun mittels der Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung umsetzen. Aber auch hier ist ein teilweise neues Handlungsfeld (ein neuer Markt) für Beschäftigungsträger entstanden. Für Maßnahmeträger einerseits, wobei andererseits die Arbeitsgelegenheiten an so genannten Einsatzstellen realisiert werden. Die fachliche und soziale Betreuung wird somit quasi auf einen anderen Leistungsträger übertragen, und das nicht selten für den Maßnahmeträger kostenneutral.

Dass dadurch insgesamt auch dieses Instrument hinter seinen Möglichkeiten und seiner funktionalen Wirkung zurück bleibt, dürfte einzusehen sein.
Wesentlicher für eine kritische Draufsicht ist aber der Umstand, dass die Erwartung, über diese Arbeitsgelegenheiten könnten zumindest an den Einsatzstellen Arbeitsplätze entstehen oder offene Stellen besetzt werden, sich ebenso als eine unrealistische Seifenblase erweisen wird, wie noch zu Anfang der neunziger Jahre der Ansatz "ABM ist eine Brücke in den ersten Arbeitsmarkt". Letztere Funktion von Beschäftigungsmaßnahmen wurde durch die Bundesagentur für Arbeit in offiziellen Dokumenten und Erklärungen schon längst aufgehoben.


Seit kurzem haben wir nun einen weiteren "Farbwechsel" - eine Schwarz-Rot- Regierungspolitik will es nun richten. Auch Bundeskanzlerin Merkel erklärte, dass die Erfolge im Bereich der Arbeitsmarktpolitik auch für sie ein entscheidendes Kriterium für den Erfolg einer Schwarz-Roten Politik sein wird. Dass sie insgesamt lernfähig ist, hat sie mehrfach bewiesen, letztlich auch dadurch, dass sie nicht den gleichen Fehler wie Gerhard Schröder macht und sich hier eine Zielgröße selber vorgibt.

Wenn man trotz eines eigenständigen Inhaltes von Arbeitsmarktpolitik diese aber als eine Teil- oder zumindest stark korrespondierende Funktion von Wirtschaftspolitik versteht, dann ist die aktuelle Trennung der ministeriellen Bereiche Wirtschaft und Arbeit fragwürdig. Ob hierfür letztlich personelle Entscheidungen verantwortlich waren, oder doch Arbeit und Arbeitsmarktpolitik einen höheren und eigenständigen Stellenwert erhalten soll, bleibt noch offen und somit abzuwarten.


Liest man den aktuellen Koalitionsvertrag vom 11.11.2005 findet man auf relativ vielen Seiten sehr detaillierte Aussagen zu Vorhaben in diesem Bereich. Hier finden sich bekannte Ansätze beider Koalitionspartner wieder, ebenso einzelne Aktivitäten, die bereits in der Vorbereitung oder Umsetzung - basierend auf der bisherigen Rot-Grünen-Politik - sind.

Nun, es ist hier nicht der Platz und sicherlich auch noch keine ausreichende Datenbasis vorhanden, um eine erste tragfähige Analyse zu den Zielen und Vorhaben der neuen Regierung im Bereich der Arbeitsmarktpolitik vorzunehmen. Jedoch bleibt im Moment noch der Eindruck, dass ein geschlossenes Konzept, woraus sich vielleicht auch zu erwartende Effekte und arbeitsmarktliche Entlastungen ableiten lassen, noch nicht erkennbar ist. Dieses Thema bleibt somit weiteren Kommentaren und Veröffentlichungen vorbehalten.

Erste, die Bandbreite der Fördermöglichkeiten betreffende Entscheidungen, werden am 29. November 2005 in der Kabinettssitzung der Bundesregierung beraten und eventuell entschieden. Aller Voraussicht nach fällt (zurecht?) das Förderprogramm "Ich-AG" weg. Weitere sicherlich auch sehr einschneidende Entscheidungen können erwartet werden. Ich möchte weder im Vorfeld die eine oder andere mögliche Entscheidung befürworten oder in Frage stellen. Letztlich unterliegen alle diese Entscheidungen einer grundlegenden Aufgabe: Dafür Sorge zu tragen und Rahmenbedingungen zu befördern, dass Arbeit gerechter verteilt wird und auch über diesen Weg mehr sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ermöglicht werden kann. Arbeitsplätze entstehen nun einmal vor allem in der Wirtschaft. Wie hier eine flexible und auch regional unterschiedlich akzentuierte Arbeitsmarktpolitik einen eigenständigen Beitrag leisten kann und die Kooperation mit der Wirtschaft sucht und gestaltet, wird ein spannendes Thema bleiben. An diesem Thema werden wir dran bleiben.


*. Siehe Periskop, Hage: Ein blühender Arbeitsmarkt mit Hartz IV, S.4