Periskop 2000 / 01 Dr. Reiner Aster

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Dida -
Desintegration durch Arbeitslosigkeit?

Dr. Reiner Aster, Geschäftsführer gsub, Gabriele Wunsch, Prokuristin gsub

 

Desintegration durch Arbeitslosigkeit? Eben nicht. Weil Arbeits-losigkeit zu sozialer Ausgrenzung und Desintegration der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in vielen Fällen führt, geht das Programm IdA von dem umgekehrten Ansatz aus: Integration durch Arbeit - um drohende soziale Isolation zu vermeiden und Brücken zur Reintegration zu bauen.

Die Ausgangssituation

Ende 1997, Anfang 1998 hatte der Strudel des wirtschaftlichen Strukturwandels in Berlin die Arbeitsmärkte immer stärker durcheinander gewirbelt. Die Folge war, bekanntermaßen, ein dramatisch zu nennender Beschäftigungsabbau im produzierenden Gewerbe, in Industrie und Handel.
18,4 % aller abhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen waren damals ohne Arbeit. Parallel dazu wuchs die Zahl der Sozialhilfeempfänger/-innen geradezu sprunghaft an. Binnen eines Jahres (von 1996 auf 1997) hatte sich die Zahl der sozialhilfebedürftigen Personen in der Stadt um rund 40.000 auf nun rund 266.600 Betroffene erhöht. 90.000 von ihnen waren im erwerbsfähigen Alter. 1998 stieg die Zahl der sozialhilfebedürftigen Personen erstmals über 280.000 Personen an und erreichte per 31.12.98 den traurigen Rekord von 281.692 Personen. Dies war gegenüber dem Vorjahr ein Anstieg um 4,9 %! Mit 83 Sozialhilfeempfänger/-innen pro 1.000 Einwohner erreichte Berlin damit nach Bremen die zweithöchste Empfängerdichte unter allen Bundesländern.

Ursächlich für Sozialhilfebedürftigkeit war damals und ist auch heute noch der akute Mangel an Arbeitsplätzen und daraus resultierende Arbeitslosigkeit. Dies trifft auch auf die Zielgruppe der Jugendlichen zu. Ende 1997, zu dem Zeitpunkt also, als sich IdA in Vorbereitung befand, waren in der Stadt insgesamt rund 10.000 Jugendliche zwischen 18 bis unter 25 Jahre arbeitslos und ausschließlich auf Sozialhilfe angewiesen. Damit war aus dem schon vorhandenen Handlungsbedarf nun endgültig ein unbedingter Handlungszwang geworden.

Programmschwerpunkt Jugendarbeitslosigkeit

Das Programm, das unter dem griffigen Kürzel IdA auch in einer breiteren Öffentlichkeit bekannt ist, wurde vom Senat am 21. Juli 1998 beschlossen. Der Langname des Programms soll hier noch einmal genannt werden, weil er einen wichtigen Schwerpunkt des Programms hervorhebt, nämlich den der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit:"Integration durch Arbeit und Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit - Arbeit für Sozialhilfeempfänger/-innen, Arbeitslose, insbesondere für junge Menschen". Allerdings ist IdA nicht auf den Personenkreis der arbeitslosen sozialhilfeempfangenden Jugendlichen und jungen Erwachsenen beschränkt, sondern steht grundsätzlich allen Hilfeempfangenden offen.
Hilfreich für die Bestrebungen zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit war - in Kombination mit den auf Berliner Landesebene getroffenen Maßnahmen - das von der neuen Bundesregierung gestartete Sofortprogramm, mit dem rund 100.000 Jugendlichen bundesweit zu einer Ausbildung bzw. einem Arbeitsplatz verholfen worden ist. Dieses Programm wurde in Berlin, unter Regie der Senatsverwaltung für Arbeit, beispielhaft verwirklicht.
Die damals noch getrennt agierenden Senatsverwaltungen für Gesundheit und Soziales und die für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen haben das Programm IdA gemeinsam vorgelegt. Zuständig für die Durchführung seit dem 1. September 1998 sind die heutige Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen und die Bezirksämter von Berlin, nach dem zuvor auch der Rat der Bürgermeister der Senatsvorlage sein Placet gegeben hatte.

Das Programm

Berlin hat sich bekanntlich politisch das Ziel gesetzt, jedem arbeitslosen, aber arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger eine sinnvolle Arbeit anzubieten. Mit IdA wollte - und ist - die Stadt diesem Ziel um ein gutes Stück näher gekommen: Unter IdA werden insgesamt über 5.000 Sozialhilfeempfänger/-innen eine neue Chance, einen neuen Job bekommen. Die gsub - Gesellschaft für soziale Unternehmensberatung mbH als eine von drei Servicegesellschaften, die im Rahmen von IdA die Maßnahmen nach "BSHG § 19/1 mit Qualifizierung" betreuen, war bzw. ist noch in "ihren" Bezirken unter IdA I (Förderbeginn am 1.11.1998) und IdA II (Förderbeginn am 1.11.1999) für jeweils rund 800 geförderte Arbeitsplätze zuständig.
Zu realisieren ist unter dem Namen IdA ein Programm, das u.a. folgende Komponenten umfaßt:

-Bezirksämter können für die Beschäftigung von arbeitslosen Sozialhilfeempfänger/-innen einen einheitlichen Lohnkostenzuschuß von bis zu 30.000,-- DM für ein Jahr zu zahlen. Dazu wurden die bisherigen Lohnkostenzuschüsse des Landes Berlin zusammengeführt und verstärkt. -Bezirksämter können für die Beschäftigung von arbeitslosen Sozialhilfeempfänger/-innen einen einheitlichen Lohnkostenzuschuß von bis zu 30.000,-- DM für ein Jahr zu zahlen. Dazu wurden die bisherigen Lohnkostenzuschüsse des Landes Berlin zusammengeführt und verstärkt.

-Für Beschäftigungsverhältnisse im zweiten Arbeitsmarkt, also bei Arbeitsförderbetrieben, öffentlich geförderten Beschäftigungsträgern u.a. wird im Rahmen eines neuen integrationsfördernden Beschäftigungsprogramms ebenfalls ein Festzuschuß in Höhe von 30.000,-- DM möglich.

-Für Schulabgänger, die, weil sie ihre Schulabschlüsse mehr oder weniger in den Sand gesetzt haben, ganz schlechte Chancen für eine Ausbildung haben, können die Mittel für das Programm "Arbeit und Qualifizierung für (noch) nicht ausbildungsgeeignete Jugendliche" im Rahmen von IdA aufgestockt werden. Vorgesehen ist, daß die Jugendlichen ein betriebliches Praktikum durchlaufen und gleichzeitig mit einer berufsvorbereitenden Qualifizierung für einen Ausbildungsplatz fit gemacht werden.

-Es gibt zusätzliche Qualifizierungsprogramme in Regie der Senatsarbeitsverwaltung für die Dauer von sechs Monaten für solche Jugendlichen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit nur als Un- oder Angelernte tätig waren und so dem Wettbewerb um Arbeitsplätze auf den Arbeitsmärkten nicht standhalten konnten.

-Für jugendliche Hilfeempfänger/-innen, die nicht ohne zusätzliche Unterstützung bildungsfähig sind, werden neue "Orientierungsmaßnahmen" für die Dauer von vier Monaten eingerichtet und angeboten. Diese Maßnahmen werden vor allem bei freien Trägern realisiert und dienen sowohl der Überprüfung der Leistungsfähigkeit der Jugendlichen als auch deren Vorbereitung auf weitergehende Beschäftigungsmaßnahmen.

-Ein zusätzliches ABM-Programm für bis zu 1.000 Jugendliche soll jenen unter die Arme greifen, die zwar einen Anspruch auf Arbeitslosengeld bzw. -hilfe haben, aber dennoch auf ergänzende Sozialhilfe angewiesen sind.

-Für Jugendliche aus problematischen Innenstadtbereichen, die besondere Benachteiligungen zu bewältigen haben, ist das bislang schon erfolgreiche "Programm 501" für IdA nochmals um 2,8 Mill. DM (auf insgesamt 22 Mill. DM) aufgestockt worden.

-Schließlich ist auch das ebenfalls in der Öffentlichkeit bekannt Programm "Hilfe zur Arbeit" (HzA) um weitere 20 Mill DM, auf insgesamt 110 Millionen DM, erhöht worden. Mit diesen Mitteln soll die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung von Sozialhilfeempfängern gefördert werden.

Programm-Elemente

Das Programm Integration durch Arbeit setzt sich aus vier hauptsächlichen Komponenten zusammen:

1. Integrationsberatung
   Jugendliche, die nicht mit Hilfe eines Lohnkostenzuschusses in Betrieben des allgemeinen Arbeitsmarktes integriert werden können, sollen über zwei Jahre durch eine Beratungsperson begleitet werden, wobei fünf konkrete Arbeitsschritte zu realisieren sind:
   - persönliche Kontaktaufnahme und ausführliche (Einstiegs-) Beratung
   - Erstellung eines persönlichen Entwicklungsplanes
   - Umsetzung der darin vorgesehenen und vereinbarten Schritte
   - Begleitung während der Beschäftigung
   - Qualifizierung und nachgehende Beratung und Klärung des weiteren Verbleibs sechs Monate nach Beendigung der Maßnahmen.
   
2. Vereinheitlichung und Erhöhung der Attraktivität zur Förderung der Beschäftigung von Sozialhilfeempfänger/-innen in Unternehmen der Wirtschaft
   Um die Integrationschancen in den ersten Arbeitsmarkt für jede Sozialhilfeempfänger/-innen zu erhöhen, die keine Ansprüche gegenüber der Bundesanstalt für Arbeit haben, erhalten die Betriebe pro Vermittlungsfall nunmehr einen Lohnkostenzuschuß in Höhe von bis zu 20.000,-- DM aus eingesparten Sozialhilfemitteln und zusätzlich 10.000,-- DM aus Mitteln der Arbeitsverwaltung. Diese Mittel werden von den Bezirken dann gewährt, wenn ein mindestens einjähriges Arbeitsverhältnis für Vollzeitbeschäftigung abgeschlossen wird. Bei diesem vereinheitlichten und vereinfachten Verfahren sinkt der Verwaltungsaufwand für die Betriebe erheblich.
3. Integration in Beschäftigungsverhältnisse u.a. zur Verbesserung der bezirklichen Infrastrukturen.
   Hierbei geht es vor allem darum, Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes zu verwirklichen, wobei eine enge Zusammenarbeit mit den kommunalen Wohnungsbaugesellschaften angestrebt wird.
   Ein weiterer Aspekt ist die Erhöhung von Service und Sicherheit im öffentlichen Personennahverkehr in enger Zusammenarbeit mit der S-Bahn und mit der BVG.
4. Programm zur Beschäftigung und Qualifizierung von sozialhilfeabhängigen Schulabgänger/-innen, die keinen Ausbildungsplatz finden können.
   Durch Abschluß eines sozialversicherungspflichtigen Praktikantenvertrages mit einem Betrieb der Privatwirtschaft soll den betreffenden Jugendlichen sowohl die Möglichkeit der Beschäftigung als auch der Qualifizierung geboten werden.
   

Wer nicht mitmacht, geht leer aus

Angesichts der eingangs beschrieben Situation wird klar, dass IdA nicht das Ziel haben konnte, die Sozialhilfebedürftigkeit in der Stadt zu beseitigen. Makroökonomische Prozesse können durch Programme wie dieses immer nur komplementär begleitet werden. Sie können durch solche Begleitprogramme weder in Gang gesetzt, noch aus der Welt geschafft werden. Aber sie können unterstützend, erleichternd, mildernd wirken. Und sie können, das darf nicht außer acht gelassen werden, die Schicksale einzelner betroffener Menschen in entscheidender Weise zum Besseren wenden. Bei einer Größenordnung von rund 90.000 Sozialhilfeempfänger/-innen im erwerbsfähigen Alter kann IdA - immerhin - über 5.000 Personen erreichen.
Allerdings ist IdA auch mit Sanktionen für diejenigen verbunden, die die gebotenen Chancen nicht nutzen wollen. Ihnen kann die Sozialhilfe mit sofortiger Wirkung (nach Ablehnung einer angebotenen sinnvollen Arbeit) teilweise oder auch ganz entzogen werden.

Resümee erst nach Abschluß von IdA II

Zur Zeit gibt es noch keine abschließende Bewertung zum Erfolg des Programms. Schlußfolgerungen sollten ja in der Tat auch erst gezogen werden, wenn die Ergebnisse eines Projektes komplett vorliegen. Das wird für das Programm IdA, nach Abschluß der Phase IdA II, erst zur Jahresmitte 2001 der Fall sein. Das nachfolgend gezeichnete Bild erfaßt daher nur einige quantitative Aspekte des Programmverlaufs, soweit diese in Zuständigkeit der gsub - Gesellschaft für soziale Unternehmensberatung liegen.

Für die Förderung nach BSHG § 19/1 mit Qualifizierung, für den die gsub in insgesamt rund 1.600 Fällen zuständig war bzw. auch noch ist, kann insgesamt ein positiver Verlauf festgestellt werden.

Im Dezember 1999 waren 64 Maßnehmen bewilligt, in denen 691 Teilnehmer/-innen beschäftigt wurden. Aus dem Kontingent für IdA II, Förderbeginn am 1.11.1999, waren zu diesem Zeitpunkt 5 Maßnahmen bewilligt, die insgesamt 173 Teilnehmer/-innen beschäftigten.

Nach den Erfahrungen aus IdA I wurde unter IdA II die zusätzliche Möglichkeit von sogenannten Vorschaltmaßnahmengeschaffen. Diese laufen über vier Wochen und dienen der besseren Auswahl von geeigneten Sozialhilfeempfängern für die sich anschließende IdA-Maßnahme. Im IV. Quartal des vergangenen Jahres gab es in verschiedenen Bezirken 7 derartige Maßnahmen, die bei 5 Trägern insgesamt 154 Teilnehmer/-innen hatten.
Bis 31. März 2000 konnte die gsub 37 Maßnahmen für 472 Beschäftigte beginnen/installieren. Die ursprünglich geplante Bindung aller Maßnahmen bis Mai diesen Jahres kann aufgrund der derzeitigen Haushaltssituation im Land Berlin nicht in vollem Umfang gewährleistet werden; es wird zu einer gewissen zeitlichen Verzögerung - zum 1.6. bzw. 1.7. - kommen. Bis Ende März wurden 34 Vorschaltmaßnahmen für insgesamt 673 Sozialhilfeempfänger/-innen bewilligt. Damit ist für die anschließenden IdA II-Maßnahmen ein gewisser Auswahlvorlauf geschaffen worden, der weiter ausgebaut wird.